Datum: 19-04-2024

De kooksgasfabrieken van Tata Steel staan sinds juni 2023 onder verscherpt toezicht. De twee fabrieken moeten zo snel mogelijk aan de wettelijke eisen voldoen. De Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied (OD NZKG) handhaaft hier onder andere op met zogeheten lasten onder dwangsom (LOD’s). Waarom kiest de OD NZKG hiervoor? En leiden die dwangsommen tot het gewenste eindresultaat? Gerard de Groot, coördinator Toezicht en Handhaving Tata Steel bij de OD NZKG: ‘LOD’s hebben als doel een ongewenste situatie te herstellen en toekomstige milieuovertredingen te voorkomen.’

De Groot: ‘In de kooksgasfabrieken wordt onder hoge temperatuur gas uit steenkool verwijderd. Het product dat overblijft is kooks, een belangrijke grondstof voor de hoogovens. Als de steenkool niet voldoende verhit is geweest, komen er schadelijke gassen vrij. Dat noemen we uitstoot door rauwe of ongare kooks.’

Handhavingsplicht

De OD NZKG houdt de kooksgasfabrieken nauwlettend in de gaten, onder andere met cameratoezicht. Op die manier kan de uitstoot van rauwe kooks vroegtijdig worden opgemerkt. Het ontstaan van rauwe kooks is volgens de Europese regelgeving verboden. Het is dan ook niet toegestaan in de vergunning die de OD NZKG aan Tata Steel heeft afgegeven. Het is primair de verantwoordelijkheid van Tata Steel om rauwe kooks te vermijden en het bedrijf is verplicht ongewone voorvallen, zoals rauwe kooks, te melden bij de omgevingsdienst.

Ontstaan er toch rauwe kooks? Dan begaat Tata Steel een overtreding. De OD NZKG handhaaft hierop volgens de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht. Deze strategie zorgt ervoor dat handhavende instanties zo uniform mogelijk handhaven. Dat gebeurt op basis van het bestuursrecht. De Groot: ‘In de wet en in de vergunning liggen de normen vast waaraan bedrijven moeten voldoen. Wij houden toezicht op de handhaving van die normen. Dat is onze plicht.’

Een LOD als financiële prikkel

Constateert een toezichthouder een overtreding? Dan moet die de overtreding eerst beoordelen: is die opzettelijk gepleegd? Heeft het bedrijf er economisch voordeel van? Is het bedrijf nalatig geweest en waardoor komt dat? ‘Daar zit natuurlijk beoordelingsruimte in, we kijken scherp naar de feiten om te zien wat passend is’, legt De Groot uit. ‘Op basis daarvan kunnen we dan gepaste handhavingsmiddelen inzetten. Zo kunnen we een mondelinge of schriftelijke waarschuwing afgeven en hier een termijn aan koppelen. Maar we hebben ook zwaardere middelen, zoals de last onder dwangsom.’

Een last onder dwangsom of LOD is een financiële prikkel die als doel heeft om een ongewenste situatie te herstellen en zo toekomstige overtredingen te voorkomen. ‘Het is echt bedoeld om te repareren. Het is dus niet hetzelfde als een bekeuring.’

Hogere bedragen

In september 2022 legde de OD NZKG Tata Steel een derde last onder dwangsom op voor het ontstaan van rauwe kooks in de kooksgasfabrieken. Het bedrag van deze LOD is fors hoger dan de eerste twee LOD’s die Tata Steel kreeg opgelegd, namelijk 100.000 euro per verbeuring in tegenstelling tot 10.000 euro bij de eerste en 25.000 euro bij de tweede LOD.

Binnen één LOD kan een handhavende instantie meerdere dwangsommen opleggen of ‘verbeuren’. Op de drie LOD’s voor de kooksgasfabrieken zijn nu in totaal 41 dwangsommen verbeurd, waarvan zes op de derde LOD. De laatste LOD bestaat uit 15 dwangsommen en het totaalbedrag aan vorderingen kan hierbij dus oplopen tot 1.500.000 euro. In totaal is er met de drie LOD’s tot nu toe 1.250.000 euro gevorderd bij Tata Steel.

Overzicht van opgelegde LOD’s en het aantal verbeurde incidenten binnen elke LOD

Laatste redmiddel

De Groot: ‘Op dit moment onderzoeken we nog een aantal mogelijke incidenten met rauwe kooks waarop eventueel verbeuringen gaan volgen. Tata Steel krijgt altijd nog de gelegenheid om hiertegen een zienswijze in te dienen. Het komt bijvoorbeeld voor dat er wel gassen vrijkomen, maar dat daarbij geen sprake is van ongare kooks. Als wij willen verbeuren, moeten wij de uitstoot van rauwe kooks bewijzen.’

Omdat LOD’s als doel hebben een ongewenste situatie te herstellen, kun je ze niet onbeperkt blijven opleggen. Leiden LOD’s niet tot de gewenste oplossing? Dan kan de OD NZKG uiteindelijk zwaardere maatregelen treffen. Een voorbeeld hiervan is bestuursdwang. De Groot: ‘Dat houdt in dat wij het probleem oplossen op kosten van het bedrijf. Maar dat is echt een laatste redmiddel, als het al haalbaar is.’ Een hogere dwangsom of intrekking van de vergunning zijn meer voor de hand liggende mogelijkheden.

Afname rauwe kooks

‘Maar ook het intrekken van een vergunning kan niet zomaar’, legt de Groot uit. ‘We werken volgens de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, daar moeten wij ons aan houden. Dat betekent dat de handhavingsmiddelen die we inzetten in proportie moeten zijn met de aard en de omvang van de overtreding.’

Een LOD is in het geval van uitstoot door rauwe kooks volgens de Groot tot nu toe een proportioneel handhavingsmiddel: van de ruim veertigduizend keer per jaar dat gas uit steenkool wordt verwijderd in de kooksgasfabrieken, is daarbij de afgelopen jaren 41 keer ongare kooks ontstaan. ‘Daarbij heeft Tata Steel intussen actie ondernomen om rauwe kooks te voorkomen en we zien een afname in het ontstaan van rauwe kooks. Dat laat zien dat de LOD’s effectief zijn. Tegelijkertijd is handhaving nog steeds nodig, want het lukt Tata Steel niet om de uitstoot helemaal te stoppen, wat wel moet op grond van de regels. ’

Redelijk en proportioneel

De hoogte van de bedragen van een LOD ligt niet wettelijk vast: die wordt onder andere afgewogen tegen het economisch voordeel dat een bedrijf van de overtredingen heeft. Ook hebben LOD’s niet als doel om winst te maken: het geld komt terecht in de kas met algemene middelen van de provincie. De Groot: ‘Het bedrag van honderdduizend euro per verbeuring onder de derde LOD bij Tata Steel is een stuk hoger en heeft daarmee flinke impact. Dat is in dit geval gerechtvaardigd, omdat de bedragen van de eerste twee LOD’s niet effectief genoeg waren .’

Wat er gaat gebeuren als de derde LOD volloopt, kan de Groot nog niet zeggen. ‘Het is mogelijk dat er een vierde LOD volgt, maar dat moeten we nog in overweging nemen. In elk geval blijven we handhaven, want daartoe zijn we verplicht. Maar we zullen als toezichthouder altijd kijken of het doel de middelen heiligt. Zijn de middelen proportioneel en redelijk en houdt het stand bij de rechter in het geval Tata Steel bezwaar maakt? Dat is altijd de vraag.’